Monde (Augmentation des recettes fiscales) : les fortes recommandations de la Banque mondiale  

La survenue de la pandémie de covid-19 a mis gravement en péril la réalisation des objectifs de développement durable. La crise a non seulement retardé de plusieurs années les progrès vers l'élimination de l’extrême pauvreté dans le monde, mais elle a aussi obligé les gouvernements à augmenter considérablement les dépenses publiques afin d’amortir le choc économique et protéger ainsi les populations. Alors que la lutte contre la pandémie se poursuit, de nouveaux défis menacent les pays en développement, de la crise climatique à la nécessité urgente de renouer avec les trajectoires de réduction de la pauvreté, en passant par la transition démographique et l’évolution des besoins qui en découle. Face à cette multiplicité de défis, les gouvernements doivent s’efforcer de dépenser plus avec le souci d’une gestion responsable.

Une plus grande marge de manœuvre budgétaire doit se traduire par une augmentation proportionnelle des recettes. Or, même avant la crise de la covid, de nombreux pays en développement avaient du mal à conserver un niveau de recettes fiscales suffisant pour répondre à leurs besoins essentiels. L'aggravation de la hausse de la dette publique dans les pays à revenu faible et intermédiaire, déjà à l'œuvre avant la pandémie, rend en outre la situation budgétaire de nombreux pays encore plus difficile.

Augmenter les recettes, et le faire de manière équitable, suppose d’envisager la politique et l’administration fiscales autrement. Ces nouvelles approches se sont attachées jusqu’ici à engager des réformes fiscales internationales (a), porter une attention accrue à l’impôt sur le patrimoine et la taxe foncière (a), ou encore améliorer l’efficacité des services fiscaux grâce à la numérisation. Cependant, il devient de plus en plus évident que la solution pour une mobilisation accrue et plus performante des recettes ne réside pas seulement dans l’élargissement de la base imposable ou dans la simplification de l’acquittement des impôts : il est également indispensable d’accorder davantage d’importance à la relation entre le contribuable et les autorités fiscales.

C’est dans ce contexte que s’inscrit un nouveau rapport de la Banque mondiale réalisé avec le soutien de la Fondation Bill et Melinda Gates et intitulé Innovations in Tax Compliance: Building Trust, Navigating Politics, and Tailoring Reform. Ouvrant une nouvelle voie en matière de réforme fiscale, cette publication propose un cadre novateur et intégré qui favorise un plus grand consentement à l'impôt, en particulier dans les pays à faible revenu.

Traditionnellement, les réformes visaient avant tout à améliorer le recouvrement de l'impôt et le respect des obligations fiscales. Il ressort clairement de ce rapport qu'améliorer la confiance envers le système fiscal importe tout autant. La confiance est en effet nécessaire pour amener une population a priori sceptique à demander les réformes nécessaires pour faire en sorte que chacun verse son écot en toute équité.

De nombreux éléments recueillis aux niveaux national et régional démontrent qu'une population qui a confiance en ses pouvoirs publics soutient plus volontiers les réformes fiscales et se montre plus encline à payer des impôts.  À l'inverse, une imposition trop lourde et injuste, des relations suspectes avec les agents du fisc et des recettes qui se transforment insuffisamment en services sont autant de facteurs qui expliquent le manque de confiance des citoyens envers leur système fiscal observé dans les pays en développement. Par exemple, dans la plupart des États africains, moins de la moitié des contribuables font confiance à leurs services fiscaux. Dans certains pays, cette proportion ne dépasse pas 30 %. En Amérique latine et dans les Caraïbes, le niveau de confiance chute à 26 % en Argentine et 17 % au Brésil.

Une réforme fiscale envisagée globalement

Les citoyens acceptent mieux de payer quand ils savent que leur argent sera dépensé utilement pour des services dont ils ont besoin.  Pourtant, de nombreux gouvernements ne placent pas cette confiance au centre de leurs stratégies en matière de discipline fiscale. Et ce alors même que les enquêtes de perception indiquent qu'un grand nombre d’habitants de pays à faible revenu, en particulier africains, considèrent que leurs impôts ne servent pas à améliorer les services publics. Il faut instaurer une confiance et accroître la responsabilisation pour créer un environnement fiscal stable, prévisible et durable, et pour favoriser une croissance inclusive.

La façon dont un État collecte les taxes et impôts est décisive pour son financement. Elle détermine en outre l'opinion qu'ont les contribuables de leurs institutions, car l’acquittement de leurs obligations fiscales représente un important point d'interaction entre eux et l'État. En d'autres termes, l’opinion des citoyens quant à la plus ou moins bonne utilisation de leurs impôts et au traitement plus ou moins équitable dont ils font l’objet de la part des agents du fisc a des conséquences qui pèsent sur les pouvoirs publics. Et cela vaut aussi pour la manière dont ces derniers promeuvent auprès de la population les lois et décisions de nature fiscale et pour le degré d'équité de la fiscalité.

Malgré d'importantes réussites, les efforts accomplis pour améliorer le recouvrement des impôts et simplifier les démarches administratives n'ont pas suffi à produire des systèmes plus efficaces, équitables et responsables. En général, l'imposition des plus riches demeure quasiment inopérante dans de nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire, où la part des recettes fiscales issue des impôts sur le revenu des particuliers n'atteint pas la moitié de celle observée dans les pays à revenu élevé.

Pour obtenir des progrès, il faut adapter les réformes fiscales à la situation et aux besoins particuliers de chaque pays, mais aussi faire en sorte qu’elles tiennent compte des facteurs politiques en jeu et s’atteler au déficit de confiance. Cette approche plus globale pourrait apporter des améliorations plus durables à la collecte de recettes, de façon qu'elle devienne plus juste et qu'elle apporte plus de résultats tangibles pour les citoyens.

Justice, équité, réciprocité et responsabilisation : tels sont les quatre facteurs clés qui contribuent à établir une confiance vis-à-vis du système fiscal.  Les réformateurs doivent mieux adapter leurs stratégies aux contextes et contraintes spécifiques à chaque pays, concernant notamment les capacités techniques et les difficultés d'ordre politique à surmonter pour établir une confiance chez le contribuable.

La collecte de recettes fiscales n'est pas une fin en soi. Elle ne devient socialement souhaitable que si elle aboutit à des dépenses efficaces et productives. L’enjeu n'est pas tant de prélever plus que de prélever mieux, et l'adoption du cadre défini dans le rapport aidera à opérer ce changement de paradigme.

Auteurs

Marcello Estevão

Directeur mondial, Macroéconomie, Commerce et Investissement

Kalpana Kochhar

Directrice, politique de développement et finances, Fondation Bill & Melinda Gates

Ed Olowo-Okere

Directeur, pôle mondial d'expertise en Gouvernance, Groupe de la Banque mondiale

 Source: Groupe de la Banque mondiale